Administração e Gestão Urbana e Regional
Prof. João Sette Whitaker Ferreira


Apostila didática: alguns elementos de reflexão sobre conceitos básicos de planejamento urbano e urbano-regional.


Texto originalmente escrito em 06/1999, no quadro da disciplina "Planejamento Urbano-Regional", ministrada no Depto. de Arquitetura da Universidade de Taubaté. Revisto em julho de 2002.

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1-    As sociedades modernas e o Estado
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• Como se sabe, as sociedades contemporâneas se caracterizam por reunir, em um determinado espaço, um conjunto de pessoas cujo objetivo primeiro é o de viver, se possível em (relativa) harmonia com o restante do grupo . Por isso, as sociedades geralmente se constituem em torno de características étnicas, de uma história comum, de um mesmo sentimento nacional, de uma cultura semelhante, de uma mesmareligião, enfim, em torno de valores comuns que fazem com que a convivênciaem sociedade seja aceitável para todos os seus membros, com a mediação de regras de convívio igualmente aceitas por todos.

Essas regras de convívio são aquelas que determinam quais ações podem ou não ser feitas sem que se esteja abusando do seu próximo. Essas regras são as leis. Determinam, em suma, quais as liberdades de cada um e quais as limitações de conduta impostas pela vida em sociedade. Essas leis, segundo cada sociedade, podem portanto variar em função dos costumes, da cultura, da religião, enfim, dos valores de cada sociedade. A partir do momento em que diferentes sociedades se constituem em nações, novas leis devem vigorar para queo convívio entre essas sociedades possa se dar também de forma harmônica, dentro de uma sociedade maior, o mundo. São as leis internacionais, que regulam as chamadas Relações Internacionais.

Nas sociedades industriais capitalistas ocidentais, por exemplo, a propriedade privada, assim como a liberdade de empreendimento foram valores importantes na constituição das leis, que passaram a definir as regraspara que o mercado capitalista pudesse funcionar, mesmo que em detrimento,muitas vezes, do bem coletivo. As leis permitiram que se definam as diferentespropriedades, e as regras de ação para que o cidadãocapitalista possa reproduzir o seu capital, em detrimento de assegurar quetodos  pudessem ter acesso a esse capital. Nas sociedades planificadasdo Leste Europeu, como por exemplo a ex-URSS, os valores mais importantesforam a garantia de condições básicas de vida para cadaum, mesmo que em detrimento das liberdades individuais (e com desvios éticosposteriores). As leis determinavam regras de convivência que permitissemo bem coletivo, ao mesmo tempo que restringiam a liberdade de empreendimentoindividual. Nos países islâmicos fundamentalistas, por exemplo,as leis são basicamente definidas pelos códigos de condutaimpostos pela religião muçulmana, e assim por diante. Todogrupo social mais restrito tem um conjunto de valores e comportamentos consideradoslegítimos por esse grupo. Esse conjunto de normas morais, que podemparecer mais ou menos justas conforme a ótica de cada sociedade, éque constituem um código moral que costumamos chamar de ética. A ética define, dentro das normas aceitas coletivamente por umasociedade, aquilo que é certo e aquilo que é errado. Éerrado roubar, é certo trabalhar, etc. A ética é umaforma de julgamento, a mais universal possível, da validade dessasmorais. Segundo Alípio Casali, "a ética existe como uma referênciapara os seres humanos em sociedade, de modo tal que a sociedade possa setornar cada vez mais humana". A ética, portanto, busca valores universaisdo comportamento humano.


• Em qualquer uma destas ou de outras sociedades, o ser humano depende de um agente que garanta o cumprimento dessas leis, e que puna – legitimamente – os que não as cumprirem. Dessa forma, surge a noção do Estado moderno, cujo papel é o de atuar como gestor das relações sociais. O Estado pode ter inúmeras formas de existência: pode ser legítimo, escolhido pelo conjunto da sociedade, regularmente renovado através de eleições, e representativo da vontade damaioria. Esse é, basicamente, o Estado Democrático. Cabe aele gerir uma determinada sociedade, e para isso ele é legitimamenteconstituído. Em suma, ele governa. Como ele é escolhido e aceitopor todos, suas ações para garantir o correto cumprimento dasnormas de convívio dentro da sociedade – as leis – sãotambém aceitas por todos. Por isso, diz-se que o Estado é o único a poder fazer o uso legítimo da força: sãoas polícias, os exércitos. Mas há também outrasformas de Estado, não democráticas: nelas o estado representaapenas minorias da sociedade, é constituído com o auxílioda força e muitas vezes contra a vontade da maioria. Neste caso, elefará uso de uma força teoricamente ilegítima para fazervaler as regras que ele impuser, mas nem por isso deixará de governar.Há também Estados autoritários que representam a maioria:estabeleceram-se após ações revolucionárias queos legitimizam como representantes da maioria, porém não sepode dizer que foram escolhidos através de meios democráticos.Ou seja, nestes casos, a maioria impôs-se pela força, e a minoriasequer foi ouvida.

No âmbito desta disciplina, nos ateremos ao Estado democrático moderno, e suas formas de organização. O importante, antesde estudarmos mais a fundo o Estado e seu papel na Sociedade, é entender que ele é um elemento importantíssimo na constituição da sociedade moderna, já que ele atua como  mediador dos diferentes interesses existentes nessa sociedade.


2. Os diferentes agentes sociais e o conceito de dinâmica social.

• Por que “interesses diferentes”? Como já dissemos, uma sociedade se organiza em torno de valores comuns. Nas sociedades capitalistas ocidentais, o principal elemento organizador da sociedade é o dinheiro (o capital, como o nome – capitalismo – indica), a busca pela riqueza , pela estruturação de condições para a reprodução – dominada pelos capitalistas, do capital. Em função dele, cada um age de maneira a otimizar suas propriedades. Ou seja, em uma sociedade cujo principal valor é o dinheiro, busca-se adquirir mais dinheiro, capitalizar, mesmo porque essa é a principal forma de inserção – e de se obter poder – nesse tipo de sociedade. Nessa busca pela otimização do capital,cada indivíduo agirá conforme seus próprios interesses.Mesmo que dentro do respeito às leis, as diferentes açõesde cada um podem gerar conflitos, movidos pela disputa por interesses comuns. Por outro lado, a sociedade capitalista industrial existe em função de um processo de aquisição e reprodução do capital que gera desigualdades. A obtenção do lucro é possível graças ao conceito de mais-valia, formulado por Marx. Essa desigualdade entre os detentores do capital, e os fornecedores da força de trabalho fez com que as sociedades capitalistas industriais se dividissem em diferentes segmentos sociais, com mais ou menos acesso ao capital. Marx chamou esses segmentos de classes sociais, cujos interesses, dentro de uma mesma sociedade, são diferentes. O Estado moderno, especialmente aquele constituído no pós-Guerra pelo parâmetro do bem-estar social,  tempor função -  ou deveria ter -  a mediação desses interesses, tentando fazer prevalecer o interesse da maioria.

Nas sociedades capitalistas contemporâneas, a divisão de classes inicialmente formulada por Marx tornou-se extremamente complexa. As diferentes classes não se diferenciam apenas em função do seu nível de riqueza, mas também em função de sua maneira de ver o mundo, de entender a sociedade, das diferentes profissões, e assim por diante. De maneira geral, costuma-se dizer que a sociedade moderna se divide em três grandes pilares: O Estado, sobre o qual já falamos resumidamente, o mercado, que representa as forças movidas pelo capital, e a sociedade civil, que representa todas as organizações da sociedade não diretamente ligadas às grandes corporações capitalistas ou ao Estado. Ou seja, fica claro que essa é uma divisão bastante genérica. A sociedade civil, por exemplo, compreende desde cidadãos isolados até ONGs, sindicatos e partidos políticos. De qualquer forma, cabe aqui tentarmos imaginar alguns dos componentes da sociedade civil: associações as mais diversas, organizações corporativas (OAB, IAB, por exemplo), sindicatos (CUT, Força Sindical), associações comunitárias (sociedades de Amigos de Bairro, por exemplo), universidades, entidades de comerciantes (SESC), de empresários (FIESP), partidos políticos, Organizações Não-Governamentais, e assim por diante.

Fica claro que cada um desses grupamentos de pessoas procurará, em uma determinada sociedade, fazer valer seus interesses, seus direitos, suas convicções. Em uma sociedade democrática, todos podem pensar e falar livremente, podem emanar seus interesses, lutar por eles,reivindicar seus direitos. Esses direitos são os direitos do cidadão.Cada um tem o direito - e o dever - de pensar, falar e lutar por seus ideais,dentro da sociedade, assim como de votar e escolher quem comporá oEstado que o governará, respeitando a vontade da maioria. Graçasa essa ação de cada um tem-se a certeza que a sociedade estará enriquecendo sua estrutura democrática.

Pois bem, percebe-se que a sociedade moderna é composta pelos mais diferentes agentes, e que a atuação de cada um deles dentro dessa sociedade é que determinará suas características principais.

• O que é dinâmica? É um conceito da física mecânica, “que estuda o movimento dos corpos, relacionando-os às forças que o produzem”. Em uma sociedade, podemosdizer que os diferentes agentes são corpos que se movimentam, em função de forças diversas. Assim, estabelece-se uma constante inter-relação  entre os diferentes agentes da sociedade e , numa visão marxista,entre as diferentes classes sociais. Se não entendermos a sociedadepela ótica dessas inter-relações, ou seja pela sua dinâmica, certamente não estaremos apreendendo a plenitude de suas características. As inter-relações entre os investimentos de capital, as políticas econômicas do Governo, as taxas de juros vigentes, o volume de exportações e importações, as taxas de emprego, etc., constituem o quepoderíamos chamar de dinâmica econômica da sociedade.Isso é válido tanto para as relações dentro deum determinado setor, como para todas as relações estabelecidasentre todos  os agentes sociais. Essa é, então, a dinâmicasocioeconômica e política de um determinado grupo, de uma determinadasociedade. No âmbito espacial, pode-se dizer que tal dinâmicase dá em torno da produção e apropriaçãodo espaço urbano e regional.


3. A ocupação do espaço e a dinâmica urbana e regional, o conceito de região
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• Desde suas origens, o ser humano utiliza-se do seu conhecimento para dominar e controlar a natureza, de forma a garantir sua sobrevivência e reprodução. Parte desse domínio passa pela capacidade de ser humano em adequar o meio físico à seu modo de vida.Essa adequação permitiu que o ser humano deixasse suas características nômades para tornar-se um ser sedentário, capaz de dominar  o meio físico ao seu redor com vistas a garantir sua subsistência  em um determinado local. Assim, desde há muito tempo, entender a maneira como o ser humano ocupa o meio físico é  de extrema importância para entender como funciona sua sociedade.

Com o advento da Revolução Industrial, a ocupação do espaço, e mais exatamente o papel da cidade, que já havia há muito tornado-se a forma mais comum de convívio social de grandes grupos de humanos,  passam por profundas transformações. O espaço passa a ser instrumento da produção, e portanto instrumento para a própria acumulação da riqueza. Alocalização das manufaturas, e posteriormente das fábricasindustriais revela-se de suma importância para a otimizaçãoda produção: estar ou não perto da matéria-prima,do mercado consumidor, da mão de obra disponível, de vias detransporte para o escoamento da produção tornam-se fatoresessenciais na busca pelo lucro. Ou seja,  o diferente potencial produtivode um  ou outro terreno faz com que ele seja mais ou menos valorizado.Estabelece-se uma hierarquia do espaço. Além disso, os sereshumanos buscam locais para viver onde possa reinar o mais alto grau de bem-estarpossível. Assim, áreas beneficiadas por atributos físicosprivilegiados, áreas distantes do caos dos centros urbanos, áreasbem servidas pela infraestrutura urbana tornam-se áreas como maiorpotencial de bem-estar, e portanto áreas mais procuradas, e assimmais valorizadas. Essa é mais uma faceta da hierarquizaçãodo valor da terra. As diferentes classes sociais, de que falamos acima, passama poder ocupar os espaços urbanos com maior ou menor facilidade, dependendode seu poder aquisitivo. O interesse em valorizar uma terra de pouco valor,através da instalação da infraestrutura urbana aindainexistente, por exemplo, leva agentes sociais a tentar influenciar o governoestabelecido para a obtenção desses serviços urbanos.Esse processo de expectativa de lucro com a mudança de valor da terraé conhecido como especulação imobiliária.

Outro exemplo de ocupação do espaço influenciada pela forma de organização social do ser humano é aquela propiciada pelo chamado modelo “fordista-taylorista” de industrialização. Este levou as cidades a organizar-se de maneira racional e funcionalizada, dando espaço, por exemplo, à formas de organização e ocupação do espaço como as defendidas pelos modernistas Esse mesmo modelo de industrialização, que valorizava, nosEUA, a capitalização da classe trabalhadora visando dar-lhecondições de consumir os produtos da industrializaçãolevou ao desenvolvimento, naquele país, de um modelo de cidade organizadoem torno de extensas periferias onde se priorizava a aquisiçãode um carro e de incontáveis utilitários domésticoselétro-eletrônicos, em torno de um núcleo familiar patriarcal.No Brasil, a expansão do modelo fordista-taylorista foi chamada de“fordismo periférico” , e caracterizou-se pela instalaçãono país de empresas multinacionais interessadas no baixo custo damão-de-obra local. Assim, a partir de meados dos anos 40, determinadosespaços tornavam-se mais ou menos valorizados em funçãoda presença ou não de grandes empresas. Essas usinas atraiamuma grande legião de trabalhadores interessados nas ofertas de emprego,e que se instalavam nos arredores das fábricas em questão.Isso provocou, a partir dos anos 50, um intenso processo de urbanização,através do qual grandes centros urbanos, de característicasextremamente desiguais foram se formando (aos trabalhadores atraídospelas perspectivas de emprego não era oferecido, nem pelo Estado nempelas empresas, justas condições essenciais de infraestruturaurbana). Mais uma vez, a forma de ocupação do espaço,a forma de gestão do capital por parte de alguns agentes foi essencialpara determinar a hierarquiza\cão do espaço.

• Os poucos exemplos listados acima permitem perceber que também na forma de ocupação do espaço físico inúmeros agentes sociais estão envolvidos. Estes se inter-relacionam, buscando defender seus próprios interesses: os trabalhadores traídos pela oferta de emprego, que se instalam em favelas próximas às empresas, o Governo interessado em promover o crescimento de determinadaregião, as empresas interessadas em instalar suas fábricasem locais privilegiados quanto à disponibilidade de mão-de-obra,e assim por diante. Atualmente, verifica-se na região do Vale do Paraíbauma intensa disputa visando atrair industrias para os diferentes municípiosda região. Nessa disputa envolvem-se governos municipais, empresas,sindicatos, associações de moradores, enfim, inúmerosagentes sociais. Essa inter-relação é, como vimos, umadinâmica social. Da mesma forma com que a inter-relaçãoentre agentes envolvidos com a questão econômica foi por nósdefinida como dinâmica econômica, podemos dizer que as inter-relações entre os agentes envolvidos com a ocupação do espaço físico urbano pode ser chamada de dinâmica urbana.

• Por outro lado, os grandes centros urbanos, à medida em que vão crescendo, mostram a necessidade de se relacionar com outros centros. Para garantir o suprimento de víveres alimentícios, para dinamizar suas economias através de relações comerciais mais intensas, através da expansão de empresas pra cidades próximas, ou ainda para solucionar conflitos gerados por manchas urbanas de municípios que se aproximam ou se confundem. Em suma, vemos que a ocupação do espaço não diz respeito apenas à áreas urbanas limitadas,  mas também à grupos de cidades e as regiões que as cercam. Ou seja, há um inter-relação entre agentes, não apenas no nível urbano, mas também no nível de uma região, que compreende um conjunto de municípios, um conjunto de características comuns, sejam elas características econômicas, históricas, geográficas, ambientais, etc. Essa inter-relação pode ser chamada de dinâmica urbana e regional.

• Assim, uma determinada região apresenta um conjunto de características comuns que facilitam seu entendimento como uma mesma área de estudo. O Médio Vale do Paraíba, por exemplo, tem características históricas próprias às suas cidades, relacionadas ao ciclo econômico do café e ao surto industrializante da década de 50. Tem também características econômicas comuns a todas suas cidades, em torno do importante eixo de produção SP-RJ. Por fim, tem uma caracterização físico-ambiental bastante definida, ao longo do Rio Paraíba e entre a Serra do Mare a Serra da Mantiqueira. É portanto claramente uma região.Dentro dessa região, atuam os mais diversos agentes socioeconômicos e políticos, cada um deles movidos pelos seus interesses específicos, ou pelos interesses de suas comunidades, de suas empresas, etc. Muitos desses agentes trabalham diretamente, ou influenciam com suas atividades, as diferentes formas de ocupação do espaço dessa região. Amaneira como esses agentes interagem pode ser entendida como a din6amicaurbana e regional característica da região do vale do Paraíba.


4. Como se compõe o Estado.
 
• Como já foi dito, o papel do Estado é de intermediação entre os diferentes agentes de uma sociedade. Entretanto, não se deve perder de vista que o Estado deve fazê-lo tendo em vista os interesses da sociedade acima de tudo. Em outras palavras, o governo, através do Estado, tem um compromisso com a sociedade que o elegeu, e é responsável pela gestão dos bens coletivos dessa sociedade, isto é como bem público. Esse compromisso compreende a elaboração e implantação de políticas públicas, isto é de planos e diretrizes de ação para cada setor de atuação do Estado (saúde, educação, desenvolvimento urbano e regional, etc.). Porém, o Estado moderno não se ocupa apenas da execução  dessas políticas. Cabe a ele também o papel de elaborar as leis que ditarão a organização da sociedade e zelar pelo seu cumprimento. Assim, o Estado se divide em três braços principais, e no Brasil, que é uma RepúblicaFederativa, essa divisão se repete nos três níveis deorganização política, a saber o nível federal(relativo à União), o nível estadual (relatívoaos Estados) e o nível municipal (relativo aos municípios).

   * O Poder Executivo:  é o braço do Estado que se ocupa da elaboração e execução das políticas de governo, assim como pelo controle do cumprimento das leis e pela repressão ao seu descumprimento (o poder de polícia). É também responsável pela defesa da nação.No nível federal, é a Presidência da República, os ministérios e demais órgãos federais, no nível estadual o Governodo Estado (Governador, Secretários de Estado e demais órgãos estaduais), e no nível municipal a Prefeitura (Prefeito e Secretários Municipais, além dos órgãos municipais).O poder executivo, entretanto, não pode governar sem a fiscalização e acompanhamento dos outros dois poderes, que interagem com ele em uma dinâmica de controle mútuo.

   * O Poder Legislativo: é responsável pela elaboração das leis e pela fiscalização das ações do poder executivo. No nível federal é composto pelo Congresso Nacional, que compreende o Senado Federal, composto por senadores que representam os Governos Estaduais, e a Câmara dos Deputados, composta pelos deputados federais que representam o povo. No nível estadual, é a Assembléia Legislativa, composta pelos Deputados Estaduais, e no nível municipal é a Câmara Municipal, composta pelos Vereadores.

   * O Poder Judiciário: é responsável pelo controle das leis e de sua correta aplicação. Tem  o poder de julgar as ações da sociedade, e de indivíduos, ede determinar punições pelo descumprimento das leis. Sua estrutura é bastante complexa, mas fazem parte desse poder juizes, procuradores, promotores, etc.


• Um aspecto a ser ressaltado é o de que não existe, no Brasil, algum tipo de instituição pública de poder que represente a região. Há governos federal, estaduais e municipais, porém não há câmaras legislativas regionais, ou algo semelhante. Isso de certa forma dificulta a elaboração e aplicação de políticas de ação no âmbito urbano regional. Para isso, deve-se prever a ação conjuntaentre vários municípios, ou ainda acordos entre Estado e municípios envolvidos. Evidentemente, a realidade política  de cada região pode tornar tais processo extremamente difíceis ou mesmo impossíveis.


5. A  função do Estado no âmbito do Planejamento Urbano; definição do “espaço público”; a essência política do planejamento
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• Como já dissemos, o Estado, e mais especificamente o PoderExecutivo, tem a incumbência de elaborar e aplicar políticaspúblicas, visando solucionar ou desenvolver questões relacionadascom os interesses coletivos da sociedade. No âmbito urbano e regional,tais políticas estão ligadas à dinâmica urbanae regional, a saber, à atividades dos diferentes agentes sociais noque tange à ocupação do espaço físico-ambiental.

• O Estado funciona então como mediador entre os diferentes agentes sociais. Na prática, o Estado acaba por gerir as relações que se estabelecem entre o espaço público e o espaço privado. O espaço público é aquele que não pertence à propriedade privada, cujo uso é indiscriminado e livre para todos. Normalmente, os espaços públicos - ruas, praças, parques, reservas ambientais, rodovias, etc. - são dotados de certa infra-estrutura urbana, que contribui para a valorização do espaço privado que ela beneficia. Assim, cabe ao Estado regular ouso dessa infra-estrutura, em função das necessidades do setorprivado e das possibilidades do setor público em oferecer, equitavelmente– tais benefícios.
Por exemplo, se determinado empreendimento privado for utilizar-se da infra-estrutura acima do que esta pode oferecer, cabe ao Estado cobrar taxas relativas aesse uso excedente. O Estado também pode intervir diretamente sobreo espaço privado, quando este de alguma maneira estiver entrando emconflito com o público, por razões técnicas, históricas,ambientais. Assim, por exemplo, na cidade de Paris, não sãopermitidas construções acima de oito pavimentos. Ou ainda,o Estado pode desapropriar legitimamente áreas privadas para utilizá-lasem empreendimentos de caráter público. O estado tem portantoo papel de dinamizar o crescimento  de determinada região atravésde políticas que ele achar necessárias: construindo rodovias,regulamentando o uso do solo, controlando a ocupação e exploraçãodo meio ambiente (um conceito público, muito embora seja aplicadoem áreas privadas), e assim por diante.

• Em suma, percebe-se que o Estado cumpre, no âmbito do PUR, um papel de organizador entre os diferentes interesses existentes na sociedade, visando encontrar vias que favorizem o bem comum. Trata-se portanto de uma relação de poder (o poder do Estado), entre o Estado e a sociedade, o que ressalta o caráter essencialmente político do PUR (que diz respeito às relações entre Estado e sociedade; não confundir com política partidária).

 
6.  A elaboração de Planos de Diretrizes, os diferentes paradigmas  e métodos de análise da realidade.
  
• Para elaborar suas políticas de ação, o Poder Executivo geralmente constitui comissões interdisciplinares, geralmente coordenadas por arquitetos-urbanistas. Assim, fica clara a necessidade destes profissionais procurarem dominar a dinâmica urbana e regional. Na equipe de trabalho, participam também sociólogos, antropólogos, economistas, ambientalistas, etc.

• Já foi levantado, no Módulo 1, que o Planejamento é uma atividade de caráter metodológico: é uma metodologia de ação visando alcançar determinados objetivos, superando para isso os obstáculos que se colocam pelo caminho. No caso do PUR, trata-se de um processo metodológico que visa estabelecer diretrizes de ação para a solução de problemas relativos à dinâmica urbana e regional.

• O Planejamento é uma atividade baseada no binômio “saber/ação” . Isto é, para o estabelecimento das diretrizes de ação visando a solução de determinado problema, deve-se antes associar o conhecimento adequado sobre o problema em questão.  Por isso, segue-se um processo metodológico que se inicia pelo levantamentoda realidade em que se pretende trabalhar. Ou seja, um levantamento da dinâmica urbana e regional da região envolvida. Uma vez isto feito, caberá estudar as alternativas de solução que se colocam, para então poder escolher as alternativas mais viáveis e propor a ação mais adequada para sua execução.

• A elaboração de políticas de ação de âmbito urbano e regional, ou seja a elaboração deplanos de ação, é divide-se em três etapas distintas. Primeiramente, a fase da elaboração. Em segundo lugar, a fase da aprovação pelo poder legislativo, quando o plano em questão pode tornar-se lei, e por fim a fase da aplicação propriamente dita.

•  Na primeira fase, é importante estabelecer as formascom que se fará o levantamento da realidade, com vistas a estabeleceros problemas existentes. Como vimos, a dinâmica urbana e regional envolve diferentes agentes, cada um com interesses específicos. A realidade em que se trabalha pode ter uma ou outra aparência, conforme o enfoque pelo qual ela é observada.  É importante lembrar que o Estado tem por função estabelecer políticas que visem o bem coletivo da sociedade. Assim, o levantamento da realidade deve, nateoria, tentar ouvir todas as partes envolvidas na dinâmica urbanae regional. Se apenas um ou outro agente ou grupo de agentes for ouvido,o Estado estará promovendo políticas que respondem aos interessesde apenas parte da sociedade. Isto infelizmente ocorre com certa freqüênciano Brasil, onde há historicamente uma forte simbiose entre o Estadoe as elites dominantes. Geralmente, portanto, essas elites conseguem, atravésde seus representantes no Governo, ou através dos chamados lobbys,fazer valer seus interesses. Assim, fica claro que a primeira fase de qualquerplano de ação será uma fase de negociação,onde os mais diversos interesses deverão tentar ser contemplados,sob a ótica maior do interesse coletivo.

• Fica então claro também que a segunda fase, da aprovação desse plano pela câmara legislativa competente, é a representação dessa negociação junto ao foro de representação da sociedade (no qual, muitas vezes, as partes envolvidas na negociação da primeira fase acabam sendo representadas, porém nem sempre na mesma proporção da fase anterior). Um conhecimento inadequado das formas de organização e negociação do poder legislativo pode significar o fracasso de um determinado plano. Muitas vezes, planoscuja fase de elaboração foi levada com intensa preocupação em ouvir todos os setores envolvidos não são aprovados na câmara legislativa, e assim deixam de tornar-se lei, por falta de conhecimento e negociação dentro da própria câmara legislativa.

• Por fim, a própria aplicação do plano, uma vez aprovado, poderá dar-se de maneiras muito diversas, em função das técnicas adotadas pelas equipes multidisciplinares designadaspara isso, do interesse do poder público em implantar o plano, etc.

• A maneira como se decide analisar a realidade e ouvir as partes envolvidas pode ser mais  ou menos abrangente (ou seja, pode ouvir mais ou menos agentes). Da mesma forma, as políticas de ação regem-se por prioridades, que são estabelecidas pelo governo que as elabora. Pode-se eleger a questão social como prioritária, ou aindaa questão do transporte. JK, por exemplo, fez na década de50 a opção pelo desenvolvimento prioritário do transporte rodoviário, em detrimento do ferroviário. Essas opções políticas, técnicas ou conceituais, associadas à realidade do momento, definem um paradigma de ação, ou seja um conjunto de características que dão à ação proposta um certo formato, uma certa “cara”. Os paradigmas adotados para o PUR podem portanto variar de governo para governo, de época para época.


7. Tecnicismos, desvios da função pública, inversões de prioridades
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• É importante ressaltar que a abordagem adotada pela equipede planejamento, os paradigmas seguidos pelo governo, as características da conjuntura do momento podem levar a desvios na forma de elaboração e aplicação das políticas de PUR:

v    Uma abordagem por demais técnica, por exemplo, pode levar a tecnicismos, ou seja à soluções que tecnicamente parecem ser bem resolvidas mas que não correspondem à realidade na qual se pretende trabalhar. Por isso, a associação de diferentes instrumentos de análise é fundamental: a utilização apenas de uma abordagem econômica e social  feita  in loco  pode levar à não observação de características físicas importantes (como por exemplo a ocupação desordenada de áreas de preservação ambiental) que poderiam tersido observadas com o uso, por exemplo, do sensoriamento remoto. Por outrolado, o levantamento das características de uma região através apenas do sensoriamento remoto pode fazer com que importantes inter-relações entre agentes envolvidos deixem de ser observadas.  Assim, a abordagem do arquiteto-planejador deve tentar contemplar a totalidade dos instrumentos disponíveis, visando uma análise a mais completa possível da realidade.

v    Da mesma forma, se como vimos o Estado deve zelar pela defesa dos interesses da coletividade, o entendimento sobre quais  são esses interesses podem ser variados. Se apenas grupos de agentes são considerados na elaboração das políticas públicas, podem haver desvios quanto à certeza de se atingir a totalidade da população envolvida. Assim, quando políticas de governo passam a privilegiar setores nem sempre necessitados de serviços públicos (ou menos necessitados do que outros), ocorre o que se chama de “inversão de prioridades”. Políticas de transporte público quepriorizam o transporte individual por carro, em cidades como São Paulo,que já apresentam um alto grau de saturação de sua malhaviária, favorecem apenas a pequena parcela da populaçãoque pode dispor de carros. Como há carência de transporte demassa, o investimento de milhões de reais no transporte individualconstitui-se em um exemplo claro de inversão das prioridades. Nessesentido, quando vivemos um momento de extrema exclusão  social,devido aos novos paradigmas que se colocam, notadamente o da globalização,a tentativa de inclusão desse enorme contingente de excluídosdeve ser a tônica da ação do poder público.


8. A garantia de participação dos agentes envolvidos, a questão do orçamento


• Assim, fica claro que as políticas de ação, em todas as áreas de atuação do Estado, e portanto também no âmbito do PUR, podem adotar diferentes abordagens metodológicas, que visem a incorporação, em maior ou menor grau, de todosos agentes envolvidos na dinâmica política, econômicae social. Há políticas de caráter mais autoritário,outras de caráter participativo. Métodos são elaboradospara estabelecer a melhor maneira de se garantir a participaçãoda sociedade na elaboração dos referidos planos.


•  Todo o capital arrecadado junto à sociedade, através de impostos e tributos, além do empréstimos que o Estado pode conseguir, compõem o orçamento com o qual o Estado pode contar para promover políticas que visem o bem coletivo da sociedade em questão. A aplicação desses recursos nos diferentes setores (saúde, educação, transporte, etc.) é em parte imposta pelaconstituição, que é a Lei maior do país. Partedos recursos pode ser utilizada livremente pelo Estado, para promover políticasque ele ache necessárias para o desenvolvimento da sociedade. Comoveremos mais adiante, nem sempre porém, o Estado (Município,Estado ou União) define essas políticas de acordo com o interesseda população, ou seja, com o interesse público.


• Segundo a Constituição, 25% do orçamento deve ser aplicados na área da educação. Entretanto, nem sempre os governantes respeitam essa lei. Em São Paulo, por exemplo, o governo da atual gestão (1996-2000) chegou a ser condenado pela justiça por não respeitá-la. Os outros 75% são aplicados emoutras áreas, definidas pelo Orçamento Anual, que éelaborado pelo executivo (Prefeito, Governador ou Presidente), e eventualmentealterado e finalmente aprovado pelo Legislativo (Câmara Municipal,Assembléia Legislativa ou Congresso Nacional).

• O grande problema é que o Legislativo tem o poder de definir a chamada “margem de remanejamento”. Assim, pode definir queo Prefeito (no caso municipal, por exemplo) pode “remanejar”livremente certa porcentagem do orçamento, reaplicando recursos inicialmenteprevistos para uma área para outra que mais lhe interesse. Quandoos vereadores (ainda no exemplo do município) querem “atar”as mãos do Prefeito, dão uma margem de remanejamento mínima.Quando o Prefeito tem maioria na Câmara, consegue que esta lhe dêuma margem de remanejamento enorme. Vejamos alguns exemplos: a prefeita deSão Paulo Luiza Erundina, que não tinha maioria na Câmara,teve uma margem de remanejamento de apenas 1% do orçamento. JáPaulo Maluf, seu sucessor, que tinha maioria, pôde remanejar 20% doorçamento (o que no caso de SP chega a quase 2 bilhões de dólares,uma quantia bastante razoável). Orestes Quércia, entãogovernador do Estado de SP, podia remanejar 40% do orçamento. Em compensação, o prefeito Luca, de São Vicente, teve uma margem de remanejamentode...0%! No Vale do Paraíba, a cidade de Pindamonhangaba chegou ater uma margem de remanejamento de 100% em meados dos anos 90 !

• O problema está no fato que essa margem de remanejamento torna o Orçamento Anual uma farsa. Pois o executivo pode elaborar, apenas por aparência, um orçamento muito favorável às necessidades sociais mais urgentes (com grandes quantias destinadas à transporte público, saúde, infraestrutura urbana, por exemplo), e no qual investimentos de menor interesse para a sociedade (mas de enorme interesse para certos grupos, como por exemplo grandes obras, que interessam às empreiteiras e possibilitam boas “caixinhas”) aparecem com uma previsão orçamentária quase nula. Na hora de utilizar sua “margem de remanejamento”, o prefeito “esquece” das prioridades que apareciam no orçamento e desvia as verbas para elas previstas para as áreas de seu interesse. Por exemplo, o orçamento pode mostrar que o Prefeito (ou Governador, etc.) pretende destinar, digamos, R$ 30 milhões para o saneamento básico, e apenas 1 real para construir determinado túnel sem muita utilidade. Aparentemente, esse orçamento é voltado para as necessidades sociais mais urgentes (o saneamento). Na hora de destinar o dinheiro de fato, a “margem de remanejamento” permitirá que na prática esse Prefeito destine apenas 1 real para o saneamento e “remaneje” os 30 milhões para aquela mesma ponte !

• Assim, um dos grandes problemas para o Planejamento no Brasil está na extrema dificuldade de ter previsibilidade quanto às verbas que serão destinadas às diferentes áreas de atuação do Estado. Como os grandes projetos de planejamento, que visam o desenvolvimento de uma região, dependem em muito dos recursos que a ele são destinados, e que esses recursos estão muitas vezes nas mãos de governantes inescrupulosos, não se garante que planos de ação, por mais que tenham sido elaborados com intensa participação da população, possam ser de fato aplicados.

• Por outro lado, os Municípios e Estados brasileiros se encontram em estado falimentar (veremos o porquê no próximo item). Isso torna ainda mais importante a boa alocação (destinação) dos recursos do orçamento. Mas o que é “boa alocação”? Boa para quem ? Neste ponto é que entra justamente a discussão que já fizemos acima. O Estado tem o dever de atender às demandas de todos os agentes (atores) da sociedade. Como vimos, ao atender os interesses de alguns (as empreiteiras, por exemplo) na hora de destinar as verbas do orçamento, o Estado está se furtando da sua responsabilidade social. Como fazer, então, para garantir que o Estado destine o dinheiro de que dispõe de maneira eqüitativa entre todos os atores sociais?

• Uma das maneiras encontradas, que vem sendo aplicada com certo sucesso em algumas cidades do Brasil (Porto Alegre e Natal são os exemplos mais citados), é o chamado “Orçamento Participativo”. Nele, o poder executivo (a Prefeitura, ou o Estado, por exemplo) elaboraseu orçamento com a participação dos atores sociais.Promove reuniões em bairros, associações, sindicatos,buscando ouvir toda a sociedade e elaborar seu orçamento seguindoa demanda de todos. Nem sempre, porém, tal ação dáresultados. Pois nada impede que uma vez elaborado o orçamento participativo,a Câmara o rejeite, ou ainda que ela dê ao Prefeito (no casomunicipal) uma grande “margem de remanejamento”, e que o Prefeitoentão remaneje seus investimentos da forma que achar melhor. Mas ogrande avanço do orçamento participativo está no fatoque, ao promover a participação da sociedade na sua elaboração,aumentam as chances da população passar a acompanhar com maisrigor a atuação da Câmara, podendo protestar com maisforça caso ela não siga as diretrizes determinadas nas discussõespúblicas do orçamento. Em suma, ele permita que a sociedadefiscalize o Legislativo, fazendo com que este atue em consonância coma sociedade que representa.

• O que se deve lembrar, para concluir, é que na prática o orçamento, ou seja o montante de dinheiro que se destina para cada política pública, é extremamente importante para a definição e realização dessas políticas que, no âmbito da ocupação do espaço urbano e regional, dizem respeito à atuação do arquiteto-planejador.



9. As transformações do novo paradigma da globalização
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• O modelo de Estado do Bem Estar Social (ou Welfare State ou ainda  Estado Providência) que se estruturou a partir do final da SegundaGuerra Mundial (1945), se baseava no acordo entre os três principaisatores do sistema capitalista, a saber o Estado, o capital e os trabalhadores.Baseado na máxima de que o sistema capitalista, não obstantea exploração e desigualdade inerentes a ele, tinha que proveràs classes trabalhadoras um patamar de renda mínimo para queelas consumissem, já que um sistema que se baseava na produçãotinha que ter, em última instância, quem consumisse. Nesse modelode organização, o Estado garantia o que o capital nãotinha interesse em garantir, a saber os direitos trabalhistas, o seguro social,como o seguro-saúde, o seguro-desemprego, as férias, a limitaçãoda jornada de trabalho, o salário-mínimo, a moradia, a infra-estrutura urbana, etc.

• Se esse modelo foi bem sucedido na Europa e na América do Norte, ele entretanto nunca chegou a ser implantado no Brasil. Isto porque a forte inflexão da nossa industrialização, ocorrida nos anos 50 e 60, se deu pela vinda de empresas estrangeiras que justamente buscavam fora de seus países condições para continuar o ciclo de exploração do capital, que nos países de origem era impossível de manter. Até mesmo por causa do modelo de Estado Previdência. Em outras palavras, se nos países europeus o salário-mínimo era alto e os direitos trabalhistas onerosos para o capitalista, nos países sub-desenvolvidos isso não acontecia. Neles ao contrário encontrava-se mão-de-obra barata e nenhuma legislação trabalhista(ou quase), permitindo uma forte exploração da mão-de-obra. Por isso verificou-se no Brasil a chegada de inúmeras empresas multinacionais, que não traziam seus setores de pesquisa tecnológica, indispensáveis para o país pretender ter uma indústria competitiva, mas tecnologias de produção já obsoletas, que eram instaladas aqui para produzir com vistas à exportação, pagando-se muito pouco já que havia um enorme contingente de trabalhadores (migrantes doNordeste miserável) dispostos a tomar o lugar daqueles que nãogostassem de seus salários. Foi o exemplo da produçãodo Passat, que com anos e anos de atraso em relação aos modernoscarros europeus, continuou sendo produzido aqui para o Oriente Médioe para o minúsculo mercado interno composto pela pequena camada dapopulação com maior poder aquisitivo.

• Esse modelo, chamado por Lipietz de “Fordismo Periférico”, levou à concentração urbana em torno dos pólos industrias (como o ABC paulista), e aos surgimento de malhas urbanas precárias, e das favelas. Isto porque ao contrário dos modelos de Estado-Providência da Europa, o Estado no Brasil, interessado em promover a industrialização a qualquer custo (nisto pesou a chamada “Teoria da Dependência”, formulada por Cardoso e Faletto, segundo a qual os países sub-desenvolvidos teriam vantagens em receber as indústrias estrangeiras, pois essa“dependência” permitiria por outro lado a sua industrialização),incentivava a implantação industrial sem oferecer condições de moradia ou infra-estrutura urbana para a classe trabalhadora. Isso evidenciava uma postura do Estado em favor das elites industriais, já que a falta de interesse destas em manter uma classe trabalhadora com um mínimo poder aquisitivo (como vimos, não era necessário jáque havia sobra de mão-de-obra) era endossada pela falta de ação do Estado para acompanhar o crescimento urbano em torno dos pólosindustriais com a devida oferta de infra-estrutura.

• Na década de 80, a crise da dívida externa, associada a um endividamento cada vez maior do Estado, em parte causado pelos desvios do regime militar (que transformou o Estado em uma máquina burocrática, corporativa e fisiológica) levou à sua quase falência. O planejamento urbano e regional foi se burocratizando, tornando-se um instrumento tecnicista de pouca eficácia real.

•  Foi neste contexto que começaram a ocorrer as transformações da chamada globalização (a partir de meados da década de 70). O modelo de Estado-Previdência (do bem-estar social) europeu já começava a ficar insustentável, e o aumento da produção decorrente das novas tecnologias da informática levava o sistema à uma terrível contradição: por um lado aumentava como nunca a capacidade produtiva, e por outro, com a robotização, diminuía o número de empregos disponíveis. Além disso, as novas tecnologias de comunicação permitiam a “deslocalização” das empresas, que podiam agora produzir mundialmente, dividindo seu processo produtivo por vários países do mundo (os carros, por exemplo, passaram ater seus componentes fabricadas em países diferentes, conforme o menor preço da mão-de-obra, a proximidade com a matéria-prima, a falta de legislação ambiental em alguns países, geralmente do Sul, onde se concentram as partes poluentes da produção, etc.). Por fim, a descoberta de que podia-se ganhar mais e mais rapidamente em juros nas bolsas do que em investimentos industriais fixos (novas fábricas, etc.)  levou inúmeros capitalistas a investir seu dinheiro no chamado setor financeiro. Assim, cerca de 20 trilhões de dólares circulam pelo mundo anualmente em busca de melhores investimentos especulativos.

• A principal conseqüência desse processo para os países do Sul foi a intensa política perpetrada pelos países industrializados para que se abrissem as fronteiras para a entrada desse capital, assim como das empresas multinacionais (chamadas agora de transnacionais) que buscavam novos mercados, uma vez que os mercados do norte já estavam saturados (por causa do aumento de produtividade e do desemprego, fazia-se necessário escoar a produção para novos mercados). Por outro lado, a substituição do modelo Fordista-Taylorista de produção (característico do modelo de Bem-Estar Social) pelo modelo informatizado da globalização provocou a troca da rigidez pela chamada flexibilidade do capital . Assim, as relações entre espaço e tempo mudaram completamente, em função das novas possibilidades tecnológicas (o mundo tornou-se pequeno, a chamada aldeia global).

• Todas essas transformações passaram a influenciar, obviamente, a prática do Planejamento, e mais especificamente do P.U.

10. Novos paradigmas para o Planejamento Urbano ?


• Não há dúvidas que também o planejamento, em seu modelo metodológico tradicional de elaboração de planos estratégicos de longo alcance temporal, viu-se desestruturado pelas novas contingências impostas pela globalização. Não se pode mais hoje trabalhar com um modelo de intervenção estatal típico das décadas passadas, já que o próprio papel do Estado já não é também mais o mesmo.

• Isso porque o quadro atual é extremamente complexo: por umlado, o Estado vê-se diante de novas forças do capital, muitomais ágeis e flexíveis, dominadas pelo capital especulativo(veja-se a enorme mobilidade de investimentos das empresas automotivas, queprovocam disputas entre vários estados, a milhares de quilômetros,para atrair uma determinada fábrica). Por outro lado, vimos    que o Estado, em todas as suas instâncias, está praticamente falido. Por fim, a entrada de volumoso capital internacional trouxe novos atores poderosos, nem sempre identificados com interesses de desenvolvimento como aqueles tradicionalmente buscados pelo P.U.R (mas sim identificadosapenas com as possibilidades de lucro).

• Neste novo contexto, há que se repensar o papel do P.U.R. Qual seu real poder de ação. De que forma é possível alavancar formas de planejamento estratégico a longo prazo em um cenário em constante mutação ? Esta situação se agrava ainda mais ao observar-se que o Brasil presencia a enorme contradição de ser a nona economia mundial, na qual age intensamente a globalização, e ter ainda cerca de 45 milhões de pessoas que sobrevivem com apenas 1 dólar por dia. O manutenção  infindável da concentração de renda e da miséria são desafios prementes para o P.U.R. Trabalhar com realidades opostas como a modernização globalizante do século XXI e uma situação social ainda medieval.

• Uma das tendências verificadas é a tentativa de transformar a ação do Estado, no sentido de dar-lhe condições de atuação, tanto do ponto de vista financeiro como do ponto de vista social. Essa tentativa pode se dar de uma forma que privilegie a busca a qualquer custo de capital suficiente para alavancar a realização de planos de ação de médio prazo. Como o capital financeiro disponível não tem especial interesse em promover a solução das dificuldades sociais que o Estado deveria resolver, o resultado dessas investidas geralmente se dá através de planos megalomaníacos nos quais a busca pelo lucro privado se sobrepõe à ação social do Estado. Temos dois exemplos disso sendo estudados: o projeto de uma mega-torre em São Paulo, que movimentará cerca de U$ 1,5 bilhão para promover a revitalização de um bairro pela ótica do capital especulativo internacional (e a conseqüenteexpulsão das populações mais pobres que lá habitam);e o projeto de reurbanização da orla do Tietê em SantoAndré, onde a busca desenfreada por algum dinheiro que permita aoEstado alguma ação efetiva está levando à umprojeto que também privilegia abertamente a valorizaçãodo bairro pela ótica da especulação imobiliáriae não das necessidades sociais mais prementes.

• Outra forma de tentar reformular a ação do Estado está em encontrar maneiras de co-gestão entre o Estado e o setor privado, sem entretanto buscar o financiamento fácil do capital financeirointernacional. Essas maneiras passam pela valorização da ação local, onde se estabelecem relações estreitas entre o pequeno empresariado local, ou mesmo o grande capital interessado no desenvolvimento local, e as demandas das comunidades locais. O empenho do Estado nessas pequenas parcerias entre Estado, comunidades locais e setor privado estão sendo chamadas de “governânça urbana” , e podem constituir um novo tipo de matriz, mais ágil e adaptada por um lado àflexibilidade do novo paradigma da globalização e àurgência das demandas sociais mais locais. Nesse novo tipo de ação,o papel do arquiteto-planejador deve ser repensado como mediador entre asdiferentes partes, no que tange às questões de ocupaçãoe organização espaciais.

• Entretanto, resta portanto uma pergunta a fazer: como pode se dara nova atuação do arquiteto- planejador, dentro dos novos paradigmas da globalização, no que tange à dinâmica urbana-regional ?