GESTÃO DE FINANÇAS E MATERIAIS NA USP

Versão 2.0 de 19/08/2000
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1. INTRODUÇÃO

A USP, como entidade pública, está obrigada a seguir procedimentos legais e burocráticos determinados na Constituição, em Leis, Decretos, Portarias etc., estando sujeita à fiscalização e auditoria de diversos órgãos, particularmente o Tribunal de Contas do Estado. Para a administração pública, além da eficiência na utilização dos recursos, é de grande importância o procedimento FORMAL.

Este roteiro oferece um breve resumo de como funciona a administração financeira e de materiais de uma Unidade da USP, com ênfase no ponto de vista de sua formalização.

2. ORÇAMENTO

O orçamento da USP é definido pelo Poder Legislativo como sendo uma parcela da arrecadação estimada do ICMS líquido do Estado. O percentual da arrecadação que o Executivo deverá repassar é anualmente fixado na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Cabe à Comissão de Orçamento e Patrimônio propor ao Conselho Universitário as diretrizes e a distribuição desses recursos entre as diversas Unidades e Órgãos. O orçamento destinado a pessoal e reflexos (encargos) é executado de forma centralizada pela Reitoria.

2.1. GRUPOS ORÇAMENTÁRIOS

Além de atividades realizadas de forma centralizada, o orçamento prevê despesas que seguem normas específicas a serem executadas pelas Unidades, segundo as diretrizes estabelecidas pela COP, para as quais são alocados recursos, denominados Grupos Orçamentários. Por exemplo: Manutenção de Edifícios e Áreas Externas, Equipamentos de Segurança, Manutenção e Reposição de Equipamentos de Informática e Treinamento de Servidores. São as chamadas "verbas carimbadas".

O principal Grupo Orçamentário de cada Unidade é o que se chama de Dotação Básica. Este grupo admite qualquer tipo de despesa relacionada com o funcionamento da Unidade e cuja realização seja de competência do Diretor (V. item 8).

2.2. SISTEMA DE COTAS

Os recursos de todos os Grupos Orçamentários são repassados às Unidades em 11 cotas mensais (liberadas em torno do dia 10 de cada mês), de janeiro a novembro. As despesas do mês de dezembro devem, portanto, ser provisionadas no decorrer do ano.

2.3. RECEITA PRÓPRIA

Aos recursos arrecadados diretamente pela Unidade a qualquer título, exceto convênios, dá-se o nome de Receita Própria. Por serem arrecadados em moeda corrente, não estão sujeitos ao sistema de cotas (item 2.2), possuindo liquidez imediata. A Receita Própria admite qualquer tipo de despesa relacionada com o funcionamento da Unidade e cuja realização seja de competência do Diretor (item 8).

A partir de 1999 os Órgãos da Administração Central somente poderão utilizar 20% do valor arrecadado, devendo o restante ser utilizado para cobrir as despesas com pessoal e outros custeios da Unidade. Caso o valor arrecadado seja superior às despesas com pessoal e outros custeios o excedente poderá ser utilizado como Receita Própria.

2.4. ITENS DE DESPESA

Todas as despesas devem ser classificadas de acordo com o Plano de Contas do Estado. Assim, além da classificação quanto à sua finalidade (implícita nos Grupos Orçamentários), elas devem ser classificadas quanto ao seu objeto (material de consumo, serviços, equipamentos etc.).

2.5. REMANEJAMENTOS ORÇAMENTÁRIOS

Os valores alocados às Unidades e aos diversos Grupos Orçamentários podem ser remanejados, respeitadas as normas específicas que regem cada grupo. Um remanejamento da Dotação Básica para a de qualquer outro Grupo é efetuado sem a necessidade de qualquer justificativa. Já o remanejamento a partir de grupos específicos só é permitido em casos plenamente justificados e depende de autorização da CODAGE.

Outro tipo de remanejamento possível é entre Unidades, muito comum para o pagamento de serviços prestados (por exemplo, a manutenção de computadores pelo CCE), ou para a realização de despesas conjuntas. Os recursos de projetos especiais das Pró-Reitorias e da CCInt são repassados às Unidades dessa forma.

3. COMPRAS / CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS

Quase todas as despesas das Unidades são realizadas através de compras ou contratações de serviços. Elas são classificadas de acordo com a forma de aquisição/contratação e de seu pagamento. Essas despesas devem ser precedidas de formalidades burocráticas, que variam de acordo com os procedimentos adotados, conforme abaixo:

3.1. FORMAS DE AQUISIÇÃO/CONTRATAÇÃO

A forma de aquisição/contratação diz respeito à maneira como o fornecedor será selecionado. Os procedimentos para essa escolha são regulamentados pela Lei de Licitações e Contratos (Lei 8.666/93). Existem três formas principais, explicitadas nos tópicos a seguir.

3.1.1. LICITAÇÃO

Lei 8666/93, art. 3º - A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.

A regra geral para compras (ou contratação de serviços) é a seleção do fornecedor mediante uma licitação, em uma das modalidades previstas na Lei 8.666/93, a saber: concorrência, tomada de preços ou convite. A escolha da modalidade depende basicamente do valor estimado para a compra, de acordo com os limites que a própria Lei estabelece.

A modalidade de licitação mais utilizada pelas Unidades é o convite, na qual são convidados formalmente no mínimo 3 fornecedores qualificados a fornecer o objeto (material ou serviço). Tipicamente, o processamento de uma licitação nessa modalidade leva de duas a três semanas, desde o encaminhamento do convite aos participantes até a homologação de seu resultado.

As outras modalidades (concorrência e tomada de preços) implicam em prazos maiores, pois devem ser publicadas no Diário Oficial e em jornal de grande circulação, e necessitam de maior tempo para o seu processamento (antecedência da publicação, prazo para recursos, homologação etc.).

3.1.2. DISPENSA DE LICITAÇÃO

A própria Lei 8.666/93 (art. 24) determina os casos em que a licitação é dispensável. O caso mais freqüente é o das compras e contratação de serviços (que não de engenharia) com valor inferior a R$ 8.000,00. Cuidado especial deve ser tomado quando da aquisição de objetos da mesma natureza (ou semelhantes) atendendo a vários pedidos. A Lei estabelece que deve ser considerado o somatório dos valores dos pedidos para determinar-se a necessidade ou não da licitação, bem como a modalidade a ser escolhida.

Além das compras cujo valor esteja abaixo de R$ 8.000,00, a Lei prevê outras hipóteses em que a licitação é dispensável. Na USP o caso mais importante é o das aquisições de bens (jamais serviços e obras) destinados exclusivamente à pesquisa científica e tecnológica, efetuadas com verbas repassadas por órgãos de fomento à pesquisa.

Em ambos os casos, a Lei dispensa a licitação mas não os atos formais. As compras devem ser efetuadas em processos administrativos formais, nos quais constem os documentos e os atos necessários à sua completa instrução.

No caso das compras e contratação de serviços (que não de engenharia) até R$ 8.000,00 o processo deve conter um ato formal de declaração de dispensa de licitação pelo Diretor.

Já no segundo caso, há a necessidade de juntar-se também cópia do documento de aprovação do projeto de pesquisa para a qual a compra está sendo realizada, uma justificativa para a sua realização e a declaração de dispensa assinada pelo coordenador do projeto ou Assistente Financeiro. O Diretor deve ratificar o ato de dispensa e fazê-lo publicar no Diário Oficial.

As compras de pequeno valor, tratadas verbalmente e pagas à vista, são processadas mediante "adiantamento", cuja definição se encontra no tópico 3.2.2, adiante.

3.1.3. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO

A Lei 8666/93, em seu artigo 25, prevê também os casos em que a licitação é inexigível, o que ocorre quando a competição entre fornecedores for inviável. A situação típica é a existência de fornecedor exclusivo do objeto a ser adquirido. Neste caso a situação deve ser comprovada documentalmente. Para a formalização de compras nestas condições o Diretor, com base na documentação do processo declara a licitação inexigível e solicita ao Reitor a ratificação de seu ato e sua publicação no Diário Oficial.

3.2. FORMAS DE PAGAMENTO

A realização de despesa pela administração pública depende de prévio empenho. A Nota de Empenho é o documento através do qual a despesa é contabilizada, para que depois possa ser liquidada mediante o efetivo pagamento ao credor. A realização de pagamentos com recursos de convênios prescinde da emissão da Nota de Empenho.

São três as formas de operacionalizar os pagamentos com recursos orçamentários.

3.2.1. EMPENHO ORDINÁRIO

É a forma mais usual e preferencial de realização de despesas. A operacionalização se dá mediante processo aberto com base em pedidos de fornecimento (de compra ou contratação de serviço), optando-se pela forma adequada de selecionar o fornecedor (item 3.1).

Selecionado o fornecedor, com base em sua proposta comercial é emitida uma Nota de Empenho a seu favor, que o autoriza a entregar o material ou executar o serviço. O conjunto proposta comercial – nota de empenho tem valor de contrato e gera obrigações e direitos tanto ao fornecedor como à USP.

Após o recebimento do objeto (material ou serviço) e da documentação fiscal correspondente, é emitida uma solicitação de pagamento à Reitoria, que providencia o crédito do valor na conta do fornecedor, geralmente no prazo de 28 dias.

3.2.2. ADIANTAMENTO

Esta forma consiste em creditar uma quantia em nome de servidor da Unidade em conta corrente especial (denominada conta adiantamento). O dinheiro permanece obrigatoriamente nessa conta corrente até o efetivo pagamento ao fornecedor (sempre à vista) ou até o limite do prazo previsto para sua utilização, geralmente 30 dias. Eventuais saldos não utilizados neste período devem ser devolvidos e retornam ao orçamento da Unidade.

Findo o prazo de aplicação o servidor presta contas das despesas realizadas e do saldo remanescente, juntando os documentos fiscais, eventuais justificativas e outros documentos, caso as despesas, por sua natureza, assim o exijam.

A sistemática de adiantamentos é também utilizada para operar o pagamento de diárias e ajudas de custo a servidores, auxílios a professores visitantes etc.

Geralmente os servidores responsáveis por adiantamentos são os tesoureiros das Unidades, funcionários habituados às rígidas normas de prestação de contas. Outros servidores, entretanto, podem também ser responsáveis por adiantamentos, principalmente se forem efetuados para a realização de despesas específicas. Nesse último caso o servidor deve ser previamente esclarecido quanto às rígidas normas de prestação de contas às quais estará sujeito.

A realização de despesas através de adiantamentos é exceção e deve ser restrita aos casos em que a despesa não possa ser realizada por empenhamento direto ao fornecedor. Deve-se considerar, ainda, que esta sistemática sobrecarrega o fluxo de caixa da USP, não sendo a forma recomendada de realização da maioria das despesas, apesar de ser a mais simples sob o ponto de vista do fornecedor.

Os investimentos (aquisição de bens permanentes) não devem ser efetuados através de adiantamentos.

3.2.3. MEDIANTE CONTRATO

O contrato, seja de fornecimento ou de prestação de serviços, deve ser adotado quando gerar obrigações futuras (inclusive assistência técnica), ou quando a entrega do material ou execução do serviço for efetuada em parcelas. Os contratos de limpeza e para fornecimento de passagens aéreas são dois exemplos típicos.

O contrato só poderá ser assinado se houver prévio empenho. O empenhamento se dá através de uma Nota de Empenho Estimativa (no valor contratual global estimado) e os pagamentos são efetuados mediante solicitações de pagamento parciais, de acordo com o valor de cada parcela.

O processo formal é similar ao caso do empenho ordinário. O termo de contrato, entretanto, deve ser previamente examinado pela Consultoria Jurídica da USP, exceto quando este seguir algum modelo padrão previamente aprovado por aquele órgão.

3.2.4. EXECUÇÃO DO CONTRATO

Assinado o contrato, é muito importante acompanhar a sua execução. É necessário que a Unidade tenha um servidor incumbido de verificar se aquilo que foi previsto no contrato está sendo cumprido (gestor).

Caso se verifique o descumprimento, total ou parcial, das obrigações previstas no contrato, o gestor deve registrar a ocorrência no processo, para que se apliquem as penalidades cabíveis (advertência, suspensão ou multa, conforme o caso) e seja informado o Setor de Cadastro da Universidade. A aplicação da pena, quando ocorrer, deve ser sempre justificada, assegurado o direito de defesa ao contratado.

4. CONVÊNIOS

A celebração de convênios pela USP é regulamentada pela Resolução 4.715/99, que instituiu o Manual de Convênios (disponível no endereço www.usp.br/cj ).

Firmado o convênio, de maneira geral aplicam-se aos recursos repassados à USP as regras válidas para o procedimento de compras, particularmente no que tange a seleção dos fornecedores (licitação, dispensa e inexigibilidade).

Aplicam-se, adicionalmente, regras estabelecidas pela outra convenente e pelo próprio termo de convênio, especialmente o plano de trabalho. Em se tratando de convênio celebrado com órgão público federal aplica-se a Instrução Normativa 1/97, da Secretaria do Tesouro Nacional.

O recurso dos convênios deve obrigatoriamente ser movimentado através de contas correntes exclusivas, estando sujeito à prestação de contas e à auditoria dos órgãos fiscalizadores competentes.

Os auxílios concedidos diretamente a docentes por órgãos de fomento (p/ex. FAPESP), não são considerados convênios e seguem regras próprias das agências financiadoras.

5. IMPORTAÇÕES

A USP, como instituição de pesquisa, está isenta pela Lei 8.010/90 do pagamento dos impostos na importação de bens destinados exclusivamente à pesquisa científica e tecnológica. Para importar nessas condições é necessária uma Licença de Importação que é emitida pelo CNPq, que gerencia o sistema de cotas previsto nessa Lei, além de documentar precisamente que os equipamentos destinam-se à pesquisa.

A Lei 8.032/90 isenta as instituições públicas do pagamento de impostos em importações realizadas fora do sistema de cotas do CNPq. Nesse caso é necessária a obtenção prévia da Licença de Importação junto ao Departamento de Comércio Exterior, estando a mercadoria sujeita ao exame de similaridade com produtos nacionais.

O processo de importação é burocrático, moroso e possui um custo fixo muito elevado (taxas bancárias e alfandegárias, entre outras) que onera excessivamente importações de bens de pequeno valor global.

Apesar de algumas Unidades possuírem estruturas de importação próprias, a Reitoria oferece um serviço centralizado de apoio a essa atividade.

6. PATRIMÔNIO / ALMOXARIFADO

Os bens públicos são divididos entre permanentes e de consumo. A classificação dos bens é padronizada na USP em seu plano de contas.

Os bens permanentes compreendem, além das edificações, livros, mobiliário, equipamentos, veículos etc. Tais bens são incorporados ao patrimônio da USP e ficam sob a responsabilidade de um servidor que deve zelar por sua integridade. A desincorporação do patrimônio deve ser precedida de procedimento formal, que varia de acordo com a sua motivação (quebra, obsolescência, furto etc.).

Os bens de consumo não são patrimoniados, incluindo-se entre eles os materiais, peças, acessórios e componentes de bens patrimoniados.

7. CONTABILIDADE / AUDITORIA

Todos os eventos e movimentações financeiras e orçamentárias são registrados pela contabilidade das Unidades e encaminhados à Reitoria para consolidação.

A contabilidade das Unidades é responsável ainda pela auditoria interna, cabendo a ela verificar a exatidão de prestações de contas (inclusive convênios), analisar os procedimentos de licitação, dispensa e inexigibilidade quanto à sua correção formal, examinar as contas do almoxarifado etc.

8. DELEGAÇÃO DE COMPETÊNCIA

A competência administrativa dos Diretores, do ponto de vista executivo, é delegada pelo Reitor através da Portaria GR 3116/98.

Dentre outras delegações, estabelece competência aos Diretores para: autorizar a realização de despesas e assinar contratos administrativos para compras e serviços; autorizar a concessão de adiantamento (item 3.2.2) e abonar suas prestações de contas; designar comissão para julgamento de licitações; autorizar a abertura de licitação e homologar decisões da comissão julgadora; declarar as situações de dispensa e inexigibilidade de licitação (itens 3.1.2 e 3.1.3).

9. SISTEMAS DE INFORMAÇÃO

As rotinas e atividades das áreas financeiras e de materiais são suportadas pelo Sistema Mercúrio. Esse sistema, implantado no início de 2000, oferece diversas ferramentas operacionais, gerenciais e de controle e tem um papel fundamental na transparência da gestão dos recursos financeiros da Universidade.